2017年的政府工作報告要求，繼續(xù)深化政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)的相關(guān)政策和運行機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定。自2014年下半年國家出臺多個關(guān)于實施PPP的指導(dǎo)性文件后，全國各地在實踐過程中出現(xiàn)了不少亟待解決的現(xiàn)實問題。針對PPP推廣應(yīng)用過程中可能存在的風(fēng)險和問題，提出以下基本的化解對策。

第一，嚴(yán)格限定PPP項目范圍。在PPP推廣應(yīng)用中，要對PPP項目進(jìn)行認(rèn)真審查，限定PPP項目范圍，避免以融資為目的、無盈利預(yù)期的“偽PPP”項目落地。應(yīng)把PPP項目和財務(wù)可承受能力掛鉤，避免一味求大求多。近年來，PPP項目爆發(fā)式增長成為新增地方債的最大渠道。在實施PPP之前，政府的各種投融資平臺因政策的限制，已經(jīng)無法具體地操作。PPP方式由于以項目投資的方式注入資金，未作為政府債務(wù)處理而被青睞，但實際上是一種隱性債務(wù)，增加了未來財政的隱性負(fù)擔(dān)。

第二，提高民間資本參與率。在PPP方案制定、項目采購資格預(yù)審、審查及合同簽訂過程中，嚴(yán)禁變相設(shè)置民間資本達(dá)不到的過高門檻，做好項目責(zé)權(quán)利分配，營造公平誠信的環(huán)境。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要把PPP作為拉動民間投資的一種重要方式。從前兩批財政部示范的落地項目來看，民間資本參與PPP的比例并不高。實際參與PPP的主要有兩類機(jī)構(gòu)，一是國企施工單位，尤以央企施工單位為主;二是金融和類金融機(jī)構(gòu)。民間資本參與率不高的原因主要有三點：一是顧慮政府誠信;二是民間自有資金過剩并不明顯，反而預(yù)算約束普遍較多;三是準(zhǔn)入門檻受限。地方政府往往青睞國企的地位、聲譽(yù)，為規(guī)避風(fēng)險和責(zé)任，偏向于和它們合作，通過設(shè)置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件，制造民間資本參與的“隱性門檻”。

第三，提高項目書設(shè)計的精確性。推行PPP模式，應(yīng)該規(guī)定選擇已經(jīng)完成立項決策程序、項目邊界清晰、前期工作成熟的項目。在此基礎(chǔ)上，做好實施方案編制、財務(wù)測算、合同簽訂等各項工作，避免追求政績式的“跳躍式”發(fā)展，成熟一項落地一項。具體來看，一個成熟的PPP項目設(shè)計書，應(yīng)包括以下四個階段：一是投資框算，對應(yīng)項目建議書;二是投資估算，對應(yīng)項目可行性報告;三是投資概算，對應(yīng)項目初步設(shè)計;四是投資預(yù)算，對應(yīng)項目施工設(shè)計。項目入庫招投標(biāo)前一般要做到第三步，才能讓競標(biāo)企業(yè)做出正確的評估，但現(xiàn)在政府基本達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至第一步都未完成就直接上報入庫。很多項目評價報告、財政承受能力論證報告流于形式，沒法做到精確評估，往往給出很高的回報率承諾，給未來項目實施埋下隱患，增加了財政負(fù)擔(dān)。

第四，加大力度培育PPP專業(yè)人才。PPP 項目包含設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營和融資等諸多專業(yè)領(lǐng)域，需要既懂得經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)、合同管理，又懂專業(yè)知識的復(fù)合型人才。財政部應(yīng)動員社會力量、研究機(jī)構(gòu)組織PPP專業(yè)人才的培訓(xùn)工作，建立從業(yè)人員的資質(zhì)制度，保障PPP專業(yè)人才和知識儲備。我國推廣的PPP規(guī)模大、時間短、任務(wù)急，人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重不足。一是項目實施機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員配備不足。二是審查小組專業(yè)力量不足，欠缺法律、財務(wù)等方面專業(yè)人士。三是代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平有待提升。PPP項目招標(biāo)文件尚無標(biāo)準(zhǔn)版本，在評標(biāo)辦法中，分值權(quán)重等指標(biāo)設(shè)置由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)驗確定。

第五，構(gòu)建多層次的PPP融資市場。完善專門針對PPP長線資金進(jìn)入的融資政策，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險、養(yǎng)老金、社?；?、企業(yè)年金等多層次的PPP融資市場。目前，項目融資成本過高?，F(xiàn)行金融體系尚不能適應(yīng)PPP項目融資的要求，融資雖然不難，但融資成本過高，項目融資缺乏多樣化手段。PPP項目通過股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。雖然養(yǎng)老金、社?；稹⑵髽I(yè)年金和保險資金等較合適參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是因監(jiān)管制度所限，或不能參加，或由于現(xiàn)行項目擔(dān)保制度不健全、運作機(jī)制不透明、股東權(quán)益得不到保障等多方面原因存在種種顧慮，因此PPP項目融資缺乏廣泛的中長期資金來源。這必然導(dǎo)致項目公司將目光投向銀行、基金、信托等間接金融類機(jī)構(gòu)。但單一的間接融資渠道，帶來的后果就是成本過高。

第六，強(qiáng)化PPP監(jiān)管環(huán)節(jié)。首先，要明確PPP項目的主管部門，建立PPP追責(zé)制度。其次，要加強(qiáng)融資資金第三方監(jiān)管平臺建設(shè)，確保?？顚Ｓ?。再次，要嚴(yán)查通過PPP進(jìn)行利益輸送，避免贏利能力過低的項目進(jìn)入PPP目錄。此外，在績效評價環(huán)節(jié)，要加入社會公眾的評價指標(biāo)，督促社會資本提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國PPP項目正處于快速增長階段，在這一過程中，監(jiān)管措施還比較滯后。一些地方政府重融資輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量、重投資輕效益，偏離PPP項目初衷。在具體招標(biāo)中，招標(biāo)程度監(jiān)管不足，存在利益輸送現(xiàn)象。項目入股方監(jiān)管存在漏洞。PPP明確規(guī)定社會資本非本地屬性，但地方政府會將資本以異地注冊等形式繞道參與，或?qū)㈨椖扛拿苯訁⑴c，避開PPP監(jiān)管。在項目融資資金使用的監(jiān)管方面，有些地方政府為方便項目融資，先注資到項目公司行擔(dān)保之實，在項目融資完成后便收回相應(yīng)投資。此外，績效評價體系缺失，PPP項目的標(biāo)的多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但在實踐中，社會公眾的監(jiān)督缺失，績效評價流于形式。為保障PPP項目順利推行，及時化解可能存在的風(fēng)險和問題，必須強(qiáng)化監(jiān)管，重點控制好以上環(huán)節(jié)。