地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。
2015年8月3日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)61號(hào)文),其中第七條指出:“鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式,推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式,鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理,優(yōu)化合同管理,確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。”為地下綜合管廊的建設(shè)選擇政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式提供政策規(guī)范性文件依據(jù)。
地下綜合管廊項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式運(yùn)作主要涉及以下幾個(gè)要點(diǎn):
一、確定地下綜合管廊PPP運(yùn)作方式
依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)),PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等。
根據(jù)具體地下綜合管廊項(xiàng)目的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿(mǎn)處置等因素確定一種或幾種運(yùn)作方式。新建項(xiàng)目一般會(huì)選擇BOT、BOO等方式,存量項(xiàng)目一般會(huì)選擇TOT、ROT等方式,如果項(xiàng)目中既有新建項(xiàng)目也有存量項(xiàng)目,也可以選擇BOT+TOT等組合的方式。
二、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別,明確承擔(dān)主體
地下綜合管廊項(xiàng)目因投資額較大,合作期限通常設(shè)計(jì)在20-30年,期間會(huì)存在很多風(fēng)險(xiǎn),除一般PPP項(xiàng)目會(huì)涉及到的政治、法律風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn),不可抗力等風(fēng)險(xiǎn),還包括市場(chǎng)收益不足即管廊收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn),管線不能入廊風(fēng)險(xiǎn)等,上述風(fēng)險(xiǎn)由政府方,社會(huì)資本方根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則、風(fēng)險(xiǎn)與利益對(duì)等原則,風(fēng)險(xiǎn)有效控制等原則分別承擔(dān)或共擔(dān)。
三、回報(bào)機(jī)制
地下綜合管廊項(xiàng)目的使用者付費(fèi)內(nèi)容由入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)用組成,但是使用者付費(fèi)不足以滿(mǎn)足社會(huì)資本方后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本回收及合理回報(bào),因此政府方應(yīng)給予社會(huì)資本方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。
61號(hào)文第十條規(guī)定:“入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本,以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本,以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對(duì)附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定。”因此,根據(jù)具體項(xiàng)目管線特點(diǎn)、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、收費(fèi)機(jī)制、管線單位的政府管理情況等多方因素,確定最合理的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整方式。
四、激勵(lì)機(jī)制
由于地下綜合管廊設(shè)計(jì)難度大,通常建議在方案中建立適當(dāng)?shù)募?lì)措施調(diào)動(dòng)社會(huì)資本優(yōu)化設(shè)計(jì)的積極性,既節(jié)約建設(shè)成本,又保證使用功能。
在建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)維護(hù)期,政府方可在實(shí)施方案及PPP合同中約定相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)條款,當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的,政府方應(yīng)執(zhí)行合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)措施。
五、建設(shè)期的監(jiān)管
目前,地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)較少,在方案中應(yīng)細(xì)化工程施工的監(jiān)管和建設(shè)成本的審計(jì)等相應(yīng)內(nèi)容。以2015年6月1日起實(shí)施的《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》(GB50838-2015)為標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)審查項(xiàng)目管理部門(mén)、監(jiān)理單位以及施工單位是否根據(jù)各自的職責(zé)范圍,建立健全了相應(yīng)的內(nèi)控制度并有效執(zhí)行;審查三方是否形成了相互配合、相互制約的管理機(jī)制,以確保工程施工期間各環(huán)節(jié)的暢通。
六、運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算
由于地下綜合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng),為了科學(xué)的、客觀的對(duì)運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算和取得相關(guān)數(shù)據(jù),建議進(jìn)行必要的現(xiàn)場(chǎng)考察以及咨詢(xún)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)。
七、社會(huì)資本的選擇
《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))第十一條規(guī)定:
“項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行,采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)”。
因此,地下綜合管廊PPP項(xiàng)目模式下選擇社會(huì)資本屬于政府采購(gòu)行為。如具體項(xiàng)目采購(gòu)需求核心邊界條件和主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)比較明確、完整,且采購(gòu)過(guò)程中不作實(shí)質(zhì)性更改,通常情況下會(huì)采取公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本,公開(kāi)招標(biāo)可以最大范圍地選擇合適的社會(huì)資本,并且提高項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)力。
由于地下綜合管廊項(xiàng)目一次性投資大、工程類(lèi)型新穎,對(duì)設(shè)計(jì)和施工建設(shè),包括后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)都有很高的要求,因此,對(duì)于參與的社會(huì)資本資格條件一般會(huì)提高門(mén)檻。目前,提供綜合管廊建造、運(yùn)營(yíng)服務(wù)的社會(huì)資本高度集中在幾個(gè)大型施工類(lèi)央企之內(nèi),且綜合管廊設(shè)計(jì)服務(wù)提供商幾乎被行業(yè)設(shè)計(jì)部門(mén)壟斷,這并不是一個(gè)健康的市場(chǎng)現(xiàn)象,建議綜合考量,多給有實(shí)力承接地下綜合管廊項(xiàng)目的民營(yíng)社會(huì)資本機(jī)會(huì)。
八、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的介入
無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方,在開(kāi)始運(yùn)作地下綜合管廊項(xiàng)目同時(shí),應(yīng)盡早地選擇可信賴(lài)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)介入項(xiàng)目。從地下綜合管廊政策解讀,設(shè)計(jì)項(xiàng)目框架以合理規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn),到專(zhuān)業(yè)的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu),以科學(xué)的完成項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì),再到專(zhuān)業(yè)的PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu),以合法、合規(guī)的指導(dǎo)全流程為宗旨,協(xié)助完成項(xiàng)目實(shí)施方案編制、財(cái)務(wù)測(cè)算,協(xié)助籌備投標(biāo)事宜和準(zhǔn)備合同談判要點(diǎn)等。在自身不熟悉或不適應(yīng)的方面如確定合理的投融資結(jié)構(gòu),合同體系構(gòu)建,制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方案,確定合理的收費(fèi)定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制,運(yùn)營(yíng)監(jiān)管,項(xiàng)目移交等方面依托專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)共同完成項(xiàng)目落地。
除此之外,地下綜合管廊項(xiàng)目的PPP模式在實(shí)際操作中,還有很多可以探討和關(guān)注的方面,比如,入廊費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定,運(yùn)營(yíng)、維護(hù)過(guò)程中最低需求的保障,融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)等等,鑒于本文篇幅有限,不再展開(kāi)分析。
我國(guó)大力推廣地下綜合管廊建設(shè)起步較晚,因地制宜的借鑒國(guó)外的優(yōu)秀成功案例,也是我們做好地下綜合管廊項(xiàng)目的一個(gè)良好途徑。
從2013年起,國(guó)家及各地方陸續(xù)出臺(tái)政策法規(guī),科學(xué)規(guī)范推動(dòng)地下綜合管廊的投資建設(shè)。在61號(hào)文中也提出了工作目標(biāo):“到2020年,建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng),反復(fù)開(kāi)挖地面的“馬路拉鏈”問(wèn)題明顯改善,管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升,逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線,城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。”再結(jié)合PPP模式解決地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)用項(xiàng)目資金不足及專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題,相信在不遠(yuǎn)的將來(lái),地下綜合管廊項(xiàng)目的PPP模式建設(shè)會(huì)取得良好的成效。
