一 低碳發(fā)展已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略
氣候變化的威脅，使得人類社會(huì)正在沒有選擇地步入以低能耗、低碳排放為特征的低碳發(fā)展新時(shí)代。
從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看：2000—2010年，基礎(chǔ)能源消費(fèi)量每年都在遞增，二氧化碳排放量增速也很快。而我國(guó)已探明的石油、天然氣等能源的人均擁有儲(chǔ)量卻明顯低于世界平均水平。不言而喻，低碳發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)不得不面對(duì)的緊迫任務(wù)。
我國(guó)高度重視低碳發(fā)展，不僅對(duì)國(guó)際社會(huì)做出了“碳減排承諾”（在2020年前單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％），而且繼“十一五”之后又提出了“十二五”時(shí)期的節(jié)能減排目標(biāo)（單位GDP能耗下降16％、CO2排放下降17％），甚至以主動(dòng)調(diào)低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)（“十二五”時(shí)期GDP增速降至7％）來表明加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)變的決心和意志。這標(biāo)志著低碳發(fā)展已經(jīng)提升為國(guó)家戰(zhàn)略。
我國(guó)在努力轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展方面取得了一定進(jìn)展。國(guó)家把節(jié)能減排作為推動(dòng)低碳發(fā)展的重要抓手，“十一五”時(shí)期就提出了單位GDP能耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％的約束性指標(biāo)。國(guó)務(wù)院成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布節(jié)能減排綜合性工作方案，采取強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施重點(diǎn)工程、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化政策激勵(lì)、加強(qiáng)監(jiān)督管理、開展全民行動(dòng)等一系列政策措施。
“十一五”期間，全國(guó)單位GDP能耗下降了19.1％，以能源消費(fèi)年均6.6％的增速支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均11.2％的增速，能源消費(fèi)彈性系數(shù)由“十五”時(shí)期的1.04下降到0.59；二氧化碳減少排放14.6億噸，得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，也體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。
二 主體缺乏動(dòng)力是低碳發(fā)展緩慢的主因
必須直面的客觀事實(shí)是：我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，缺油、少氣、富煤炭的高碳能源稟賦特征，以制造業(yè)和重化工業(yè)為主的高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市規(guī)模擴(kuò)張對(duì)能源的剛性需求增長(zhǎng)等，無不對(duì)低碳發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)對(duì)氣候變化和環(huán)境問題高度重視?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)采取了多項(xiàng)舉措優(yōu)化升級(jí)能源結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)而積極努力?！笆晃濉币?guī)劃也將節(jié)能減排指標(biāo)確定為約束性指標(biāo)，“十一五”末，有些地區(qū)甚至不惜以拉閘限電來確保指標(biāo)的完成，但“十一五”單位GDP能耗實(shí)際降低19.1％，盡管已經(jīng)十分接近，但仍未真正完成降低20％的目標(biāo)。由此不難看出低碳發(fā)展之路艱難曲折。
低碳發(fā)展之所以舉步維艱，除上述客觀因素制約外，更主要的是由行為主體缺乏動(dòng)力的主觀因素決定的。政府、企業(yè)和公眾是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的“三駕馬車”，低碳轉(zhuǎn)型的“魂”最終要落在由這三方共同構(gòu)成的“體”上。因而，三方是否能統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，是否能有積極性，決定了三駕馬車的行駛方向和速度。事實(shí)上，低碳發(fā)展在我國(guó)基本上處于“觀念上被認(rèn)可，現(xiàn)實(shí)中被否決”的尷尬狀態(tài)。其根源是：利益博弈的結(jié)果往往不利于行為主體將行為方向指向低碳發(fā)展。
1.低碳與增長(zhǎng)：政府利益權(quán)衡仍慣性地傾向于增長(zhǎng)優(yōu)先
作為低碳發(fā)展重要抓手的節(jié)能減排指標(biāo)，與GDP增長(zhǎng)等指標(biāo)都是政府主動(dòng)提出的政策目標(biāo)。政策目標(biāo)的多樣性決定了政府需要在多目標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡，確定多目標(biāo)完成的次序。
由于改革開放幾十年來，政府的主要職責(zé)是保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，GDP成為考核官員政績(jī)的首要指標(biāo)，且GDP指標(biāo)通常又是由地方政府主動(dòng)提出的，與地方財(cái)政收入密切相關(guān)，因而，政績(jī)?yōu)橄取DP崇拜的現(xiàn)象仍很普遍，地方政府對(duì)于完成GDP指標(biāo)很有積極性，為了保障GDP指標(biāo)的完成，都將招商引資作為工作重點(diǎn)，熱衷于投資產(chǎn)業(yè)能耗較高、但見效快的第二產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（特別是重化工業(yè)項(xiàng)目），熱衷于投資面子工程和形象工程。而獲得GDP所需支付的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本并不需要由政府和官員個(gè)人來承擔(dān)。
盡管2007年，國(guó)務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合工作方案》規(guī)定將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，并作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，使之與GDP增長(zhǎng)指標(biāo)一樣成為“一票否決”的考核目標(biāo)。地方政府不得不同時(shí)承擔(dān)起兩套指標(biāo)體系所帶來的壓力。但由于節(jié)能減排指標(biāo)是自上而下下達(dá)的，地方政府只是被動(dòng)地執(zhí)行，本身并沒有特別的動(dòng)力去推動(dòng)需要巨大投入而并不能帶來近期實(shí)際利益的節(jié)能減排。再加上節(jié)能減排政策目標(biāo)在實(shí)際執(zhí)行過程中，具有可協(xié)商性、可變通性和不可追究性，地方可以不斷地和中央進(jìn)行協(xié)商，力求降低節(jié)能減排目標(biāo)；即使未完成目標(biāo)，負(fù)責(zé)節(jié)能減排工作的國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家環(huán)保部也并不具有對(duì)地方的執(zhí)法職能，更沒有對(duì)地方政府人事上的任免權(quán)?！耙黄狈駴Q”制在很大程度上難以執(zhí)行到位，難以發(fā)揮其政策效力。
不難看出，節(jié)能減排指標(biāo)的約束力遠(yuǎn)不如GDP指標(biāo)硬，這種約束力的不均衡，使得各級(jí)政府在進(jìn)行利益權(quán)衡時(shí)，難以改變既有的思維和行為慣性，仍會(huì)更青睞于GDP，會(huì)更多地將天平的砝碼向GDP傾斜。特別是在全球經(jīng)濟(jì)衰退和中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換期的當(dāng)下，保增長(zhǎng)的壓力會(huì)令更多的關(guān)注被投放到GDP上，使之成為首要目標(biāo)；而節(jié)能減排、低碳發(fā)展次序則會(huì)習(xí)慣性地后移，讓位于GDP增長(zhǎng)，成為延后再議的事。
2.成本與收益：企業(yè)利益權(quán)衡仍傾向于高碳路徑依賴
企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”具有趨利性的本能，追求自身利益的最大化。成本與收益的權(quán)衡決定企業(yè)的行為方向。
在傳統(tǒng)的高碳發(fā)展模式下，企業(yè)并不承擔(dān)環(huán)境污染的成本，環(huán)境成本具有外部性。因此，企業(yè)的私人成本小于社會(huì)成本，在利益驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)并沒有實(shí)行低碳發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。
低碳發(fā)展需要低碳技術(shù)創(chuàng)新，而低碳技術(shù)創(chuàng)新面臨著成本和收益不對(duì)稱的問題。低碳技術(shù)創(chuàng)新對(duì)于企業(yè)而言，意味著要增加低碳技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)與應(yīng)用的投入成本，增加淘汰現(xiàn)有專用設(shè)備的沉沒成本等。盡管這種創(chuàng)新活動(dòng)具有巨大的社會(huì)價(jià)值，但由于創(chuàng)新者要承擔(dān)全部的失敗成本，而一旦成功，由于模仿的存在，他又不得不與別人分享發(fā)現(xiàn)的成果，結(jié)果往往使得低碳創(chuàng)新的社會(huì)收益大于創(chuàng)新者的經(jīng)濟(jì)收益。
關(guān)鍵的低碳技術(shù)主要有三種：低碳能源技術(shù)、新型發(fā)電技術(shù)以及碳捕獲和封存技術(shù)（CCS）。有些低碳技術(shù)已經(jīng)成熟，如整體聯(lián)合氣化循環(huán)發(fā)電（IGCC）技術(shù)、天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（NGCC）技術(shù)等，但目前在我國(guó)尚未得到有效運(yùn)用和推廣，關(guān)鍵在于成本高、風(fēng)險(xiǎn)大和收益的不確定性。比如我國(guó)從20世紀(jì)80年代起就跟蹤IGCC技術(shù)的發(fā)展，也建成了一些重點(diǎn)示范項(xiàng)目，但由于其設(shè)備和關(guān)鍵技術(shù)需要從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)，IGCC發(fā)電廠的初始造價(jià)偏高（示范電廠單位造價(jià)約是燃煤電廠的兩倍），建設(shè)工期長(zhǎng)，使得測(cè)算出的上網(wǎng)電價(jià)、熱價(jià)不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
低碳技術(shù)創(chuàng)新成本與收益的不對(duì)稱，使企業(yè)在缺乏合理利益刺激的情況下，對(duì)低碳發(fā)展缺乏主動(dòng)性和積極性，寧愿維持對(duì)傳統(tǒng)高碳能源、技術(shù)、設(shè)備的路徑依賴，也不愿主動(dòng)放棄建立在環(huán)境成本外部性基礎(chǔ)上的既得利益。
3.付出與回報(bào)：公眾利益權(quán)衡仍對(duì)低碳消費(fèi)缺乏熱情
公眾的消費(fèi)行為是為了滿足其生活質(zhì)量不斷提高的需求。因而，在消費(fèi)能力一定的前提下，消費(fèi)支出與需求滿足程度的權(quán)衡，成為決定其消費(fèi)行為方向的根本。
面對(duì)使用價(jià)值相同的消費(fèi)品時(shí)，公眾是否選擇購(gòu)買和使用節(jié)能低碳消費(fèi)品，在很大程度上取決于價(jià)格因素。通常低碳產(chǎn)品的研發(fā)和推廣成本較高，價(jià)格也較高，會(huì)影響公眾的購(gòu)買和使用意愿。以空調(diào)為例，國(guó)家出臺(tái)了鼓勵(lì)政策：自今年6月1日起至明年5月31日，消費(fèi)者購(gòu)買1級(jí)、2級(jí)能效的定速、變頻空調(diào)，可享受節(jié)能補(bǔ)貼。政策好，公眾的節(jié)能觀念也有，但無奈產(chǎn)品相對(duì)較貴。因而，普通公眾并沒有太大的積極性去為價(jià)格較高的節(jié)能家電捧場(chǎng)。
面對(duì)不同的消費(fèi)方式時(shí)，公眾是否選擇更節(jié)能低碳的消費(fèi)方式，在很大程度上取決于需求因素。隨著生活水平的提高，公眾不僅僅追求基本生活需求的滿足，而且開始滋生出“便利嗜好”、“奢侈和面子消費(fèi)”等需求。以汽車消費(fèi)為例，公眾并非不知道乘坐公交車比開私家車低碳、省錢。但是，由于乘公交車沒有自己的空間，時(shí)間上需要等候、不自由，還經(jīng)常沒有座位、不舒適等。因此，在政府鼓勵(lì)汽車消費(fèi)的政策下，很多人在有支付能力的前提下，會(huì)選擇放棄公交出行，購(gòu)買私家車來滿足更方便、舒適的出行需要，滿足追求時(shí)尚生活、享受駕駛樂趣、提升生活品質(zhì)等多方位的需求。
付出與回報(bào)的不對(duì)稱，使得公眾對(duì)低碳消費(fèi)的認(rèn)可度不高，影響了其低碳消費(fèi)的熱情。
三 調(diào)整利益天平是撬動(dòng)低碳發(fā)展的關(guān)鍵
既然利益權(quán)衡的結(jié)果影響了行為主體投身于低碳發(fā)展的積極性，成為導(dǎo)致低碳發(fā)展陷入困境的主要原因。那么，調(diào)整利益砝碼，調(diào)動(dòng)主體積極性，便成為撬動(dòng)低碳發(fā)展的關(guān)鍵。
1.平衡低碳與增長(zhǎng)的利益天平，激發(fā)政府低碳發(fā)展動(dòng)力
要扭轉(zhuǎn)政府低碳與增長(zhǎng)天平的失衡狀態(tài)，就需要在天平兩端分別做加、減法，即：增加低碳砝碼，減少增長(zhǎng)砝碼，使天平兩端趨向平衡。以激發(fā)各級(jí)政府低碳發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。
增加低碳砝碼，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、低碳發(fā)展政策目標(biāo)的法律化。首先，需要將節(jié)能減排，特別是減少碳排放的理念納入到能源或環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律之中，使其成為基本法律原則之一。其次，除了在《節(jié)約能源法》中對(duì)目標(biāo)責(zé)任制做出原則性規(guī)定外，還需要分別對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)的制定、分解、執(zhí)行、考核以及責(zé)任等方面做出具體的法律規(guī)定。確保節(jié)能減排指標(biāo)的設(shè)定與分解更科學(xué)、民主、規(guī)范，對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督更嚴(yán)格，對(duì)指標(biāo)體系的考核更嚴(yán)謹(jǐn)，責(zé)任追究更到位。第三，突出節(jié)能減排、低碳發(fā)展目標(biāo)完成情況在政績(jī)考核中“一票否決”的地位。對(duì)該目標(biāo)完成好的官員，優(yōu)先考慮提升，并給予經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)；完不成的官員，不予考慮提升，甚至根據(jù)責(zé)任的大小，還有可能被免職、降級(jí)，并承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分或法律處罰等。以增強(qiáng)節(jié)能減排、低碳發(fā)展目標(biāo)的約束力度。
減輕增長(zhǎng)砝碼，關(guān)鍵是給過熱的GDP降溫。首先，國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大勢(shì)，使得這種降溫恰逢其時(shí)，不僅國(guó)家要主動(dòng)調(diào)低經(jīng)濟(jì)增速指標(biāo)，而且，各級(jí)地方政府也應(yīng)適時(shí)、主動(dòng)地放緩增速。只有將高速行駛車輛的速度降下來，才能轉(zhuǎn)彎，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)型提供條件，創(chuàng)造空間和機(jī)遇。其次，降低對(duì)GDP增長(zhǎng)的激勵(lì)力度，改變一俊遮百丑的現(xiàn)象。在政績(jī)考核中，GDP指標(biāo)完成得再好，也不能抵消節(jié)能減排指標(biāo)未完成的責(zé)任，不得予以提升等。
2.調(diào)整成本與收益天平，激勵(lì)企業(yè)低碳發(fā)展積極性
要扭轉(zhuǎn)企業(yè)低碳發(fā)展的成本與收益不對(duì)稱狀態(tài)，就需要利用多種政策和手段，降低低碳成本，提高低碳收益預(yù)期，使其成本與收益趨向合理，調(diào)動(dòng)企業(yè)低碳發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。
降低低碳發(fā)展成本，需要將外部性的環(huán)境成本內(nèi)部化。其主要政策工具是碳稅和碳補(bǔ)貼。通過征收碳稅，可以使高碳企業(yè)的環(huán)境成本被納入企業(yè)成本，增加了高碳成本，意味著降低了低碳的相對(duì)成本。通過給予低碳企業(yè)碳排放補(bǔ)貼和較優(yōu)厚的初始碳排放配額，可以使其從政府和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)獲得減少碳排放、降低環(huán)境外部成本的補(bǔ)償，從而降低低碳成本。
降低低碳創(chuàng)新成本，需要政府切實(shí)加大對(duì)低碳創(chuàng)新的推動(dòng)力度。通過加大政府投入，加快低碳關(guān)鍵技術(shù)、能源、設(shè)備的研發(fā)、引進(jìn)、消化、吸收和國(guó)產(chǎn)化，降低其成本。通過增加財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)低碳技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、設(shè)備更新、產(chǎn)品生產(chǎn)的成本。通過加大風(fēng)險(xiǎn)資金投入，降低企業(yè)低碳投入的風(fēng)險(xiǎn)等。
提高低碳發(fā)展收益，需要政府切實(shí)加大對(duì)低碳創(chuàng)新的保護(hù)和扶持力度。通過完善低碳知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，稅收抵免和新技術(shù)的消費(fèi)抵免，政府采購(gòu)，技術(shù)授權(quán)，管制標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度等，保護(hù)企業(yè)低碳創(chuàng)新的合法收益。
3.調(diào)節(jié)付出與回報(bào)天平，喚醒公眾低碳消費(fèi)熱情
要改變公眾低碳消費(fèi)的付出與回報(bào)不對(duì)稱狀態(tài)，就需要利用多種政策和手段，調(diào)節(jié)低碳付出與回報(bào)預(yù)期，使之趨于合理，讓公眾通過利益權(quán)衡，樂于為低碳消費(fèi)買單。
針對(duì)影響公眾購(gòu)買低碳消費(fèi)品的價(jià)格因素，需要通過降低使用價(jià)值相同的低碳消費(fèi)品的相對(duì)價(jià)格，來提高公眾認(rèn)可度。一是加大對(duì)低碳消費(fèi)品購(gòu)買者的直接補(bǔ)貼力度，降低低碳消費(fèi)品的實(shí)際價(jià)格；二是對(duì)低碳消費(fèi)品生產(chǎn)給予政策扶持，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，降低低碳消費(fèi)品的生產(chǎn)成本和銷售價(jià)格；三是通過實(shí)行階梯電價(jià)制度，增加節(jié)能的經(jīng)濟(jì)利益，提高節(jié)能低碳消費(fèi)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力；四是建立高碳消費(fèi)品的限期退市制度，嚴(yán)禁新的同類高碳產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，優(yōu)化低碳消費(fèi)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
針對(duì)影響公眾選擇低碳消費(fèi)方式的需求因素，需要通過提高低碳消費(fèi)方式的需求滿足程度，來提升公眾的認(rèn)可度。比如，通過提高公共交通的方便、快捷和舒適度，來提高公眾選擇低碳出行的頻率；通過調(diào)節(jié)燃油、過路費(fèi)、存車費(fèi)價(jià)格等，使公眾通過成本核算，減少駕車出行的頻率等。更重要的是要協(xié)調(diào)與公眾消費(fèi)相關(guān)的國(guó)家政策，清理其中與鼓勵(lì)低碳消費(fèi)目標(biāo)相左的政策，刺激合理消費(fèi)，引導(dǎo)低碳消費(fèi)，限制過度消費(fèi)、奢侈消費(fèi)，促進(jìn)公眾消費(fèi)方式從高碳轉(zhuǎn)向低碳。
