國家發(fā)展改革委，國家能源局關(guān)于同意西藏自治區(qū)開展電力體制改革的復(fù)函
發(fā)改經(jīng)體〔2018〕892號
西藏自治區(qū)人民政府：
報(bào)來《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于報(bào)請審批〈西藏自治區(qū)電力體制改革方案〉》(藏政函〔2018〕25號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：
一、同意西藏自治區(qū)開展電力體制改革。經(jīng)征求有關(guān)部門意見匯總修改形成的《西藏自治區(qū)電力體制改革方案》附后。請自治區(qū)全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，加快制定有關(guān)專項(xiàng)改革方案，報(bào)國家發(fā)展改革委、國家能源局備案。
二、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快改革實(shí)施。請自治區(qū)加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，自治區(qū)人民政府負(fù)總責(zé)，督促各相關(guān)部門加強(qiáng)與國家能源局派出機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作，加強(qiáng)與電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)等各方面的協(xié)調(diào)溝通，充分調(diào)動各方面積極性，做好工作銜接，形成工作合力。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱中發(fā)9號文件)和電力體制改革配套文件精神，在綜合試點(diǎn)和專項(xiàng)試點(diǎn)方案基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際完善配套措施、突出工作重點(diǎn)，確保改革取得實(shí)質(zhì)性突破。
三、把握改革方向，規(guī)范推進(jìn)試點(diǎn)。電力體制改革社會關(guān)注度高、影響面廣、情況復(fù)雜，要堅(jiān)持正確的改革方向，確保在中發(fā)9號文件和配套文件框架內(nèi)推進(jìn)改革，防止改革工作方向走偏。改革工作要始終堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持市場定價(jià)的原則，不得采取行政命令等違背改革方向的辦法，人為降低電價(jià);二是堅(jiān)持平等競爭的原則，向符合條件的市場主體平等開放售電業(yè)務(wù)和增量配電業(yè)務(wù)，不得以行政指定方式確定售電主體和投資主體;三是堅(jiān)持節(jié)能減排的原則，對按規(guī)定應(yīng)實(shí)行差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)的企業(yè)，不得借機(jī)變相對其提供優(yōu)惠電價(jià)和電費(fèi)補(bǔ)貼。
四、穩(wěn)妥推進(jìn)改革，確保電力安全。改革過程中，要建立問題發(fā)現(xiàn)和糾錯(cuò)機(jī)制，靈活應(yīng)對改革工作中出現(xiàn)的新情況新問題，切實(shí)防范改革過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，保證電網(wǎng)安全，保障民生用電，重大問題及時(shí)報(bào)告經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會議(電力專題)。電力市場運(yùn)行前要進(jìn)行模擬運(yùn)行，加強(qiáng)對市場運(yùn)行情況的跟蹤了解和分析，及時(shí)修訂完善有關(guān)規(guī)則、技術(shù)規(guī)范。國家能源局派出機(jī)構(gòu)和自治區(qū)電力管理部門根據(jù)職能依法履行電力監(jiān)管職責(zé)，對市場主體準(zhǔn)入、電網(wǎng)公平開放、市場秩序、市場主體交易行為、電力普遍服務(wù)等實(shí)施監(jiān)管。國家發(fā)展改革委、國家能源局將會同有關(guān)部門加強(qiáng)對改革的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督促檢查、評估驗(yàn)收，共同做好改革工作。
附件
西藏自治區(qū)電力體制改革方案
為全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和政府工作報(bào)告各項(xiàng)部署，全面落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9 號)和中央第六次西藏工作座談會精神，促進(jìn)自治區(qū)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會長足發(fā)展和長治久安提供有力保障，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定本方案。
一、充分認(rèn)識電力體制改革的重要性和緊迫性
在黨中央、國務(wù)院的親切關(guān)懷下，在國家發(fā)展改革委、國家能源局等部委的關(guān)心支持下，自治區(qū)電力工業(yè)取得了長足發(fā)展和令人矚目的成就，有力支撐了西藏經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。電力生產(chǎn)供應(yīng)體系基本形成，特別是跨省聯(lián)網(wǎng)、主網(wǎng)延伸、無電地區(qū)電力建設(shè)和農(nóng)網(wǎng)改造升級等工程加快建設(shè)，供電能力顯著提升，民生用能條件持續(xù)改善; “西電東送”接續(xù)基地建設(shè)取得重要進(jìn)展。2013 年，通過主電網(wǎng)延伸覆蓋、小水電和獨(dú)立光伏電站局域網(wǎng)以及戶用光伏系統(tǒng)等方式，初步實(shí)現(xiàn)用電人口全覆蓋。截至 2017年底，西藏發(fā)電裝機(jī)容量、發(fā)電量和全社會用電量分別達(dá) 309 萬千瓦、62.26 億千瓦時(shí)、62.01 億千瓦時(shí)，較 2010 年末分別增長 202%、142%和 137%。
同時(shí)，自治區(qū)電力工業(yè)發(fā)展還面臨一些亟需通過改革解決的問題。一是尚未完全解決持續(xù)穩(wěn)定供電問題。自治區(qū)骨干調(diào)峰電源不足，水電豐盈枯缺矛盾較為突出，青藏直流送電能力有限，電力持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)能力需進(jìn)一步提升。目前，主網(wǎng)未覆蓋的 12 個(gè)縣供電仍得不到有效保障。二是農(nóng)村電力建設(shè)任務(wù)依然艱巨。截至目前，自治區(qū)還有近 100 萬人沒有用上大網(wǎng)電，已通大網(wǎng)電的農(nóng)牧區(qū)電力保障水平不高;邊境小康村建設(shè)中的能源保障任務(wù)重;電力服務(wù)水平較低，電力精準(zhǔn)脫貧任務(wù)十分繁重，電力普遍服務(wù)落實(shí)面臨較大壓力。三是電力發(fā)展資金缺口大。自治區(qū)電力發(fā)展主要依靠中央財(cái)政支持和援藏資金，隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及人民日益增長的美好生活對電力需求不斷加大，電力發(fā)展與資金缺口的問題越來越凸顯，由于自治區(qū)仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力十分有限，迫切需要中央財(cái)政加大支持力度，改善民生用能條件。四是新能源和可再生能源利用面臨困難。西藏可再生能源資源豐富，水電、風(fēng)、光、地?zé)豳Y源品質(zhì)好，但由于體制機(jī)制等多方面原因，新能源和可再生能源資源開發(fā)進(jìn)展緩慢，尚未得到有效利用。五是電力市場化交易機(jī)制、電價(jià)形成機(jī)制和投融資體制尚未健全完善。受高海拔、高寒缺氧因素影響，加之區(qū)內(nèi)用電市場容量小，歷史欠賬多，自治區(qū)電價(jià)難以反映電力建設(shè)成本、運(yùn)行維護(hù)成本、環(huán)境保護(hù)成本和市場供求狀況，沒有形成電力市場化交易平臺，電力價(jià)格出現(xiàn)扭曲;投資來源相對單一，體制性機(jī)制性障礙突出，改革迫在眉睫。
電力體制改革是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的有效手段，事關(guān)自治區(qū)能源保障和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。各級政府、相關(guān)部門及有關(guān)企業(yè)要高度重視，充分認(rèn)識電力體制改革工作的重要性和緊迫性，要進(jìn)一步增強(qiáng)改革意識、順應(yīng)改革大勢，積極擁護(hù)改革、支持改革、參與改革，要加強(qiáng)對接、主動作為、密切配合，切實(shí)抓好電力體制改革工作，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾提供可靠電力保障。
二、總體要求
(一)指導(dǎo)思想
高舉習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，貫徹落實(shí)中央第六次西藏工作座談會精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、建設(shè)美麗西藏的重要指示，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，按照中央進(jìn)一步深化電力體制改革的總體部署和自治區(qū)第九次黨代會和區(qū)黨委九屆三次全會的決策部署，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，以國家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，破除體制機(jī)制障礙，積極推進(jìn)電力體制改革。
(二)主要目標(biāo)
深化電力體制改革要立足西藏實(shí)際，建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場體制;厘清發(fā)輸配各環(huán)節(jié)邊界，降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化;增加區(qū)內(nèi)能源供應(yīng)，促進(jìn)藏電外送，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù);著力完善農(nóng)電管理體制，堅(jiān)持推動廠網(wǎng)分開，健全電力發(fā)展機(jī)制，加強(qiáng)政府管理和有效監(jiān)管，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和較為完善的市場體系，逐步實(shí)現(xiàn)西藏電力工業(yè)清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展。
(三)基本原則
——堅(jiān)持安全可靠。遵循電力工業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保障電能的生產(chǎn)、輸送和使用動態(tài)平衡，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電力可靠供應(yīng)，提高電力安全可靠水平。
——堅(jiān)持保障民生。充分考慮西藏區(qū)情和社會承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價(jià)格相對平穩(wěn)。
——堅(jiān)持市場化改革。區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)，培育獨(dú)立的市場主體，著力構(gòu)建主體多元、競爭有序、開放共享的電力市場格局，形成適應(yīng)市場要求的電力價(jià)格機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，使市場在資源配置中起決定性作用。
——堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)環(huán)境。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，加快轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，注重提高可再生能源比重，注重能源合理利用，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
——堅(jiān)持積極穩(wěn)妥。電力體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要在各方共識的基礎(chǔ)上有序、有效、穩(wěn)妥推進(jìn)。要統(tǒng)籌處理好區(qū)內(nèi)與區(qū)外、電源與電網(wǎng)、近期與遠(yuǎn)期的協(xié)同關(guān)系，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)互利共贏。
三、重點(diǎn)任務(wù)
(一)堅(jiān)持推進(jìn)廠網(wǎng)分開。堅(jiān)決貫徹落實(shí)國家電力體制改革系列文件精神，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持推進(jìn)“廠網(wǎng)分開”，不斷推進(jìn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為電力體制改革工作創(chuàng)造有利條件。結(jié)合自治區(qū)電力發(fā)展的實(shí)際情況，國網(wǎng)西藏電力有限公司繼續(xù)保留現(xiàn)有直孔水電站等裝機(jī)容量 62 萬千瓦電源資產(chǎn)作為系統(tǒng)的調(diào)峰調(diào)頻電站，今后國網(wǎng)西藏電力有限公司除抽水蓄能電站外不再參與電源建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開。
(二)完善農(nóng)電管理體制。把構(gòu)建平安西藏，確保邊疆穩(wěn)固、長治久安、人民安居樂業(yè)，增進(jìn)民生福祉作為農(nóng)電體制改革的根本遵循，保證全區(qū)人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷延伸主電網(wǎng)供電范圍。根據(jù)發(fā)展水平和歷史情況，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)電管理體制改革，由國網(wǎng)西藏電力有限公司“農(nóng)電代管”向“農(nóng)電直管”或由地方入股成立現(xiàn)代化的股份制企業(yè)轉(zhuǎn)變。在主電網(wǎng)未覆蓋的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村建設(shè)以可再生能源為主要電源的微電網(wǎng)和配電網(wǎng)，保障安全可靠運(yùn)行的電力供應(yīng)。
(三)完善電網(wǎng)投融資體制，加快實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一電網(wǎng)。爭取提高中央資金撥付比例，加快藏中電網(wǎng)與昌都電網(wǎng)、阿里電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)，加快形成以 500 千伏電網(wǎng)為主網(wǎng)架、配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、覆蓋全部 74個(gè)縣(區(qū))的西藏統(tǒng)一電網(wǎng)。具備條件的地區(qū)，試點(diǎn)推行增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。
(四)理順和完善電價(jià)形成機(jī)制。既要發(fā)揮電力在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中基礎(chǔ)公益性產(chǎn)業(yè)作用，又要回歸商品屬性，按照市場規(guī)律科學(xué)理順電價(jià)形成機(jī)制。一是科學(xué)核定上網(wǎng)電價(jià)。依據(jù)工程竣工決算合理確定各類電站工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照“保本微利”原則確定發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)格。二是核定輸配電價(jià)。依據(jù)電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)和運(yùn)維成本，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，核定各電壓等級輸配電價(jià)。三是合理核定銷售電價(jià)。結(jié)合自治區(qū)電力發(fā)展的實(shí)際情況合理制定各類型銷售電價(jià)，逐步制定實(shí)施“豐枯電價(jià)”、“居民階梯電價(jià)”、“峰谷電價(jià)”等。
(五)逐步建立區(qū)內(nèi)電力直接交易機(jī)制。組建相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，完善電力市場監(jiān)管體系。開展售電側(cè)改革試點(diǎn)，積極培育售電業(yè)務(wù)主體。按電壓等級分期分批放開用戶與發(fā)電企業(yè)開展直接交易。參與電力市場交易的區(qū)內(nèi)發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)，由用戶與發(fā)電企業(yè)通過協(xié)商、市場競價(jià)等方式，在政府規(guī)定的基準(zhǔn)價(jià)格上下浮動范圍內(nèi)自主確定。參與電力市場交易的用戶購電價(jià)格由市場交易價(jià)格、輸配電價(jià)(含線損)、政府性基金及附加三部分組成。
(六)建立跨省區(qū)電力交易機(jī)制。加強(qiáng)與區(qū)外省份的溝通協(xié)作，化解冬春季節(jié)電力緊張局面。國網(wǎng)西藏電力有限公司負(fù)責(zé)與區(qū)外協(xié)商簽訂季節(jié)性的電力外購長期協(xié)議，明確價(jià)格水平和負(fù)荷峰平谷特性。鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)在電力富余季節(jié)主動開拓外部市場，基于國家確定的跨省區(qū)輸電價(jià)格，按照售電地區(qū)市場規(guī)則，參與各類交易。
(七)建立電力發(fā)展的反哺機(jī)制。為更好地構(gòu)建國家安全屏障和生態(tài)安全屏障，建立電力基礎(chǔ)公益性的反哺機(jī)制。爭取國家設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，建立西藏電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)電力企業(yè)承擔(dān)最基本公益性服務(wù)而導(dǎo)致的虧損。
(八)積極推動清潔能源電氣化。為保護(hù)國家生態(tài)安全屏障，貫徹落實(shí)國家“退耕還林、退牧還草”政策和《大氣污染防治行動計(jì)劃》的各項(xiàng)要求，逐步推動自治區(qū)薪柴等傳統(tǒng)用能方式向清潔能源電氣化方式轉(zhuǎn)變。積極推動自治區(qū)清潔能源電能替代相關(guān)工作，力爭在全國率先實(shí)現(xiàn)電氣化。
(九)加強(qiáng)政府管理和有效監(jiān)管。厘清政府監(jiān)管和電網(wǎng)等企業(yè)的工作職責(zé)，加強(qiáng)政府管理部門與行業(yè)監(jiān)管部門的分工與合作，進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃和運(yùn)行管理，加強(qiáng)對調(diào)度機(jī)構(gòu)、市場交易機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。
四、保障措施
(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。自治區(qū)發(fā)展改革委(能源局)牽頭建立深化電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)電力體制改革工作，制定深化電力體制改革相關(guān)政策文件和重大改革舉措，及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革過程中的重大問題。各地市、各部門要圍繞重點(diǎn)工作任務(wù)制定工作方案，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。
(二)強(qiáng)化重大問題專題研究。在推進(jìn)電力體制改革的過程中，加強(qiáng)價(jià)格、市場化交易、農(nóng)電體制改革、投融資和產(chǎn)權(quán)變更等重大事項(xiàng)和問題的專題研究工作。
(三)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。電力體制改革要與國有企業(yè)等相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域改革有機(jī)結(jié)合。自治區(qū)發(fā)展改革委(能源局)牽頭提出工作清單，組織相關(guān)部門做好前期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和研究工作，形成具體方案后抓好推進(jìn)落實(shí)工作。(四)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。切實(shí)加強(qiáng)電力體制改革的宣傳報(bào)道，做好相關(guān)政策的解讀工作，形成濃厚氛圍。及時(shí)發(fā)布改革信息和政策文件，解答改革難題，回應(yīng)社會關(guān)切，最大程度凝聚各方共識，形成改革合力，為改革深入推進(jìn)創(chuàng)造良好輿論環(huán)境
