近日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)進(jìn)一步細(xì)化了民資“入鐵”的條件。

民資“入鐵”呼聲高、動(dòng)靜大，此次文件出臺(tái)能否打破“玻璃門(mén)”，探索出鐵路投融資新模式？專(zhuān)家認(rèn)為，需將吸引民資作為長(zhǎng)期工程，而不是權(quán)宜之計(jì)，明細(xì)操作規(guī)則才能落到實(shí)處。

民資“入鐵”新政策切中要害

吸引民資“入鐵”是鐵路系統(tǒng)一直在探索和嘗試的投融資新模式，自2004年以來(lái)相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)，也引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。

2004年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及我國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾中提出，我國(guó)鐵路初步開(kāi)放四大領(lǐng)域鼓勵(lì)非公資本進(jìn)入。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，為中國(guó)鐵路投融資體制改革掃除了政策上的障礙。2012年，原鐵道部公布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本依法合規(guī)進(jìn)入鐵路領(lǐng)域、深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革、進(jìn)一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項(xiàng)和切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能等14條實(shí)施意見(jiàn)。

《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在既有文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化了民資“入鐵”的條件。

意見(jiàn)針對(duì)改革鐵路投融資體制指出，建立公益性運(yùn)輸補(bǔ)償制度、經(jīng)營(yíng)性鐵路合理定價(jià)機(jī)制，為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域創(chuàng)造條件。支線鐵路、城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)率先向社會(huì)資本開(kāi)放，通過(guò)股權(quán)置換等形式引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路。

北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所常務(wù)副所長(zhǎng)李紅昌認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)投資大、周期長(zhǎng)，其統(tǒng)一運(yùn)量分配、調(diào)度指揮和財(cái)務(wù)清算的特點(diǎn)，決定了民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)自主權(quán)不高。

“因此，盡管激勵(lì)政策一再出臺(tái)，但民資仍然積極性不高。而此次意見(jiàn)切中要害，直接回應(yīng)了民資對(duì)鐵路投資的一些擔(dān)憂(yōu)，也進(jìn)一步明確了經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)償制度。文件的出臺(tái)可圈可點(diǎn)，是吸引民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)邁出的可喜一步。”李紅昌說(shuō)。

開(kāi)放不只因?yàn)?ldquo;錢(qián)緊”

5月初，全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心發(fā)布的債務(wù)發(fā)行人信息顯示，中國(guó)鐵路總公司一季度實(shí)現(xiàn)稅后利潤(rùn)-68.76億元，僅當(dāng)季還本付息額就達(dá)160.21億元。全國(guó)鐵路總負(fù)債達(dá)28393.98億元，負(fù)債率達(dá)62.31%，較2012年末和2011年末上升約0.08和1.68個(gè)百分點(diǎn)。

巨額的債務(wù)壓力是鐵路向民資開(kāi)放的重要背景，然而，要真正實(shí)現(xiàn)吸納民資作為鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的重要力量，就不能把吸引民資作為“權(quán)宜之計(jì)”。

同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院孫章教授介紹，在這一方面我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。針對(duì)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，臺(tái)灣地區(qū)將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)優(yōu)先拿出來(lái)吸引民間資本，對(duì)于民間資本不感興趣的領(lǐng)域給予一定的補(bǔ)貼。

然而，民資“入鐵”給人留下的印象是，賺錢(qián)的不吸引民資，不缺錢(qián)的時(shí)候不吸引民資，這就使得民間資本對(duì)鐵路系統(tǒng)的投資缺少穩(wěn)定的認(rèn)知。

“只有將吸引民間資本作為長(zhǎng)期工程，并輔以制度、法律保障，才能夠最終實(shí)現(xiàn)。”李紅昌說(shuō)，“民間資本的進(jìn)入并不只是解決錢(qián)的問(wèn)題，其最終要解決的是投融資主體多元化和公益產(chǎn)品供應(yīng)效率化的問(wèn)題，日本、法國(guó)都經(jīng)歷了由國(guó)資到國(guó)資與民資合作，再到民資的過(guò)程”。

明細(xì)操作規(guī)則才能“落地”

近年來(lái)，針對(duì)吸引民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的文件不少，但大多停留在桌面上，專(zhuān)家認(rèn)為，吸引民間資本是一個(gè)系統(tǒng)工程，并不是一紙文件能夠解決的，需要管理部門(mén)明細(xì)操作規(guī)則。

比如，針對(duì)補(bǔ)償制度，就需區(qū)分哪些是鐵路的公益性債務(wù)、哪些是經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，公益性債務(wù)需由國(guó)家補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼的計(jì)算方式、補(bǔ)貼形式等，需要鐵路主管部門(mén)出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定。

引進(jìn)民資后，針對(duì)鐵路定價(jià)、核算等具體問(wèn)題，同樣需要出臺(tái)法律法規(guī)、建立組織機(jī)構(gòu)，使投資項(xiàng)目有法律和機(jī)構(gòu)保障，明確操作規(guī)則等。

此外，針對(duì)公眾所擔(dān)憂(yōu)的民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)會(huì)否導(dǎo)致票價(jià)上浮的問(wèn)題，專(zhuān)家認(rèn)為，這同樣體現(xiàn)出管理制度的重要性。民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)后，仍然要接受監(jiān)管部門(mén)的價(jià)格管控，不能肆意提價(jià)。同時(shí)，針對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)，國(guó)家也有相關(guān)反壟斷的限制措施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鐵路實(shí)現(xiàn)多元主體經(jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，只會(huì)給社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)產(chǎn)品。