寫在前面：城市供水、污水處理、城鎮(zhèn)燃氣、城鎮(zhèn)供熱、市政管道、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等與百姓日常生活息息相關，這些公用事業(yè)的改革與發(fā)展不僅是百姓生活質量和幸福指數(shù)提升的基礎，也是政府為民服務的體現(xiàn)。當前，在中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略背景下，對我國市政公用建設市場化改革進行探析和研究顯得尤為重要。
今年全國兩會在億萬人民的熱切期待中拉開帷幕。國務院總理李克強在政府工作報告中指出：“更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力。大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領域市場準入，消除各種隱性壁壘，鼓勵民營企業(yè)擴大投資、參與國有企業(yè)改革。在項目核準、融資服務、財稅政策、土地使用等方面一視同仁。依法平等保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權，嚴肅查處侵犯非公有制企業(yè)及非公有制經(jīng)濟人士合法權益的行為，營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的法治環(huán)境，促進各類企業(yè)各展其長、共同發(fā)展。”
如何讓非公有制經(jīng)濟助力我國市政公用建設？3月6日，本報記者專程由北京趕赴南昌，采訪了南昌大學公共管理學院名譽院長、知名教授耿焱。
放寬市場準入提高非公有制經(jīng)濟參與的積極性
記者：隨著全面推進城鎮(zhèn)化建設的步伐加快，非公有制經(jīng)濟在市政公用建設的市場化改革進程中，將扮演什么樣的角色？
耿焱：在我國的經(jīng)濟建設架構中，政府已陸續(xù)放寬了市政公用等多領域的市場準入。非公有制經(jīng)濟不但可以參與到城鎮(zhèn)化建設中，社會資本通過PPP模式參與市政工程建設還得到政府的鼓勵。李克強總理在政府報告中曾明確指出，“大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領域市場準入，消除各種隱性壁壘，鼓勵民營企業(yè)擴大投資、參與國有企業(yè)改革。”這表明了政府對非公有制經(jīng)濟的重視與支持。特別是黨的十八大以來，政府不但為非公經(jīng)濟發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境，也為非公經(jīng)濟發(fā)展提供了更大空間。如政府鼓勵社會資本、外國資本等非公有制資本采取獨資、合資、合作等多種形式來參與市政公用設施的建設與運營，以形成多元化的投資結構。
加強誠信建設營造公平公正透明穩(wěn)定的法治環(huán)境
記者：在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府在推進非公有制參與市政公用建設的過程中，出現(xiàn)了招商成本高、后期兌現(xiàn)承諾難等問題。這些問題如何解決？
耿焱：在推進非公有制參與市政公用建設的過程中，需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。其項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。
地方政府應理性對待PPP，對于哪些項目適合做PPP要有清晰的認知。不斷提升所推出的PPP項目的質量，以增加對社會資本的吸引力。同時，企業(yè)也應誠實守信，以切實保障百姓的安全和利益為第一要務。
只有這樣，才能像李克強總理在政府工作報告中所指出的那樣，“依法平等保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權，嚴肅查處侵犯非公有制企業(yè)及非公有制經(jīng)濟人士合法權益的行為，營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的法治環(huán)境，促進各類企業(yè)各展其長、共同發(fā)展”。
記者：您能否就目前市政公用建設過程中存在的問題，為我們做個例分析。
耿焱：不久前，我在《中國經(jīng)營網(wǎng)》上看到一篇有關市政公用建設領域市場化改革方面的報道。該報道稱，10多年前，山東省青島市為解決市民“繳費難”，設立了公用事業(yè)收費服務中心，代替市政公用企業(yè)代抄收水費、燃氣費等。但多年來，由于收費中心與企業(yè)在收費權的權責利方面界定得還不夠清晰，出現(xiàn)了投資企業(yè)經(jīng)濟利益受到損失的現(xiàn)象。因此，處理好政府和市場的關系，關鍵在于政府轉變職能，劃清政府和市場的界限，深化權力清單、責任清單管理，通過簡政放權、依法行政，激發(fā)市場活力，促進市政公用領域的供應側改革。
記者：在非公有制資本參與市政公用建設和管理的過程中，政府應該如何做到誠實守信？
耿焱：首先，政府要有風險意識。在與企業(yè)合作中，要以民生為第一出發(fā)點，把國家利益、老百姓的利益放在第一位，不能盲目承諾，否則會導致或者履約成本過高，或者失信于企業(yè)。其次，政府要加強法治建設，依法辦事、依合同辦事，講求誠信、要有契約精神。再次，政府要建立完善監(jiān)管和制約機制，讓國家政策和項目合作落到實處，降低項目風險。
在城市的經(jīng)營和管理中，與市政公用建設相類似、可資借鑒的案例很多。比如，河北省廊坊市固安工業(yè)園區(qū)的建設，正是得益于政府和社會資本合作的“PPP”模式，通過劃清政府與企業(yè)的職責邊界，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會多贏的效果。
在兩者的分工上，河北固安縣政府主導重大決策、組織制定規(guī)劃、確定標準規(guī)范、提供政策支持；華夏幸福公司作為投資及開發(fā)主體，全權負責園區(qū)的開發(fā)建設業(yè)務，二者職責明晰，守諾踐約，不但將誠信建設落到了實處，也獲得了社會資本的豐厚回報。
探索管放結合創(chuàng)新政府管理新模式
記者：李克強總理在政府工作報告中指出，推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革向縱深發(fā)展。那么，在倡導簡政放權的新形勢下，放權與管制之間的“度”如何把握？
耿焱：市場的開放和限制是相對的，市政公用事業(yè)和市政公用建設也是兩回事。我認為，在開放和限制的原則上，應該堅持公用事業(yè)由政府主導，把公用建設交給市場。
開放市場也是有度的。西方國家在推行市場化改革的進程中，曾有過血的教訓。比如：英國將監(jiān)獄交給了私人企業(yè)去經(jīng)營。企業(yè)為了獲利，克扣服刑人員的伙食費，引發(fā)了群體性事件。在開放市場的過程中，過度市場化是行不通的。
當市場化的腳步走入市政公共領域，政府的職能將逐漸從公用服務的生產(chǎn)者、提供者的角色，轉移到?jīng)Q策者、監(jiān)管者以及市場公平競爭環(huán)境的創(chuàng)造者。
其中，“放”，要開放市場；“管”，要嚴格監(jiān)管。“管放結合”的舉措不止對經(jīng)濟發(fā)展方面有促進的作用，而且還可以增強市場主體和社會主體的主動性和創(chuàng)造性，為社會民眾提供更多的就業(yè)機會。同時，通過管放結合，還可以創(chuàng)新公共服務提供方式，使民眾可以得到更好優(yōu)質的公共服務，進而實現(xiàn)向服務型政府的轉變。這不僅是現(xiàn)階段我們進行經(jīng)濟治理工作的一個重心，也是我國市政公用建設改革發(fā)展的一個必然方向。
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